FN avtalet kan äventyra vår säkerhet - Sverige kan ha en viktig roll i arbetet mot kärnvapen. Men eftersom vår säkerhet är beroende av försvarssamarbete med andra bör vi i dagens säkerhetspolitiska läge inte skriva på FN-avtalet mot kärnvapen, skriver Ove Bring och Henrik Salander, ledamöter av Krigsvetenskapsakademien.
Nobels fredspris, som gavs välförtjänt till ICAN:s antikärnvapenkampanj, har inte gjort FN-avtalet om kärnvapenförbud mindre kontroversiellt.
Det här är en argumenterande text med syfte att påverka. Åsikterna som uttrycks är skribentens egna.
Å ena sidan är det en legitim protest mot att kärnvapenmakterna inte fasar ut dessa vapen, såsom det är föreskrivet i icke-spridningsfördraget (NPT). Å andra sidan kommer det under överskådlig tid att bli resultatlöst, eftersom kärnvapenmakterna inte kommer att skriva under, liksom inte heller de stater som befinner sig under Natos kärnvapenparaply.
Å ena sidan blir effekten en motsättning mellan stater som ansluter sig, och därmed blir juridiskt bundna, och stater som inte ansluter sig och förblir obundna av det nya avtalet. Men å andra sidan har en politisk protest blivit kraftfullt artikulerad. Den har stärkts av fredspriset, och många hoppas att den ska ge resultat.
Konflikten mellan de två grupperingarna gäller en fundamental artikel i NPT. Det är artikel 6 som balanserar icke-kärnvapenmakternas åtagande om icke-spridning med kärnvapenmakternas åtagande om kontinuerlig nedrustning. Det rör sig om en viktig folkrättslig norm som syftar till kärnvapnens totala avskaffande. NPT slöts 1968, så snart har det gått 50 år utan att målet en kärnvapenfri värld uppnåtts, även om arsenalerna minskat efter det kalla krigets slut.
FN-avtalets förespråkare tycker nu att man väntat tillräckligt länge. Alla Natoländer försäkrar att man står bakom NPT och dess syfte, men man anser att det politiska klimatet för närvarande inte medger några framsteg i multilaterala förhandlingar. Och onekligen är det så att kärnvapennedrustning inte kan ske ensidigt, utan den måste förankras bland alla berörda parter.
Som ren nedrustningsåtgärd, i hopp om globala resultat, kommer FN-avtalet därför att bli ett slag i luften, åtminstone under överskådlig tid. Ur den andra avgörande synvinkeln, den rent juridiska, kommer avtalet dessvärre med säkerhet att vara verkningslöst. Det för inte rättsutvecklingen framåt.
Det sedvanerättsliga nästan heltäckande användningsförbud som redan finns utökas inte. Krigets humanitära lagar förbjuder all vapenanvändning som direkt eller oproportionerligt drabbar civila och deras civila miljö. Men det utesluter inte, som Internationella domstolen sade 1996, att en stat får använda kärnvapen i extrema fall av självförsvar när statens själva existens är hotad. Detta rättsläge kommer att kvarstå, eftersom en kompletterande heltäckande norm, med ett absolut användningsförbud, enbart kan uppstå om stater som är särskilt berörda ger sin acceptans. Och FN-konventionen kommer inte att få Natoländernas, Rysslands, Kinas, Israels, Indiens, Pakistans eller Nordkoreas underskrifter.
Därmed har man i juridisk mening inte uppnått någonting. De stater som skriver under FN-avtalet har ju redan genom NPT förklarat sig avstå från kärnvapen.
Men i politisk mening har man antagligen uppnått någonting genom att sätta opinionsmässig press på de kärnvapenstater som ännu inte har hållit sina löften i enlighet med NPT. Även om möjligheten är försumbar att FN-avtalet skulle generera multilateral kärnvapennedrustning så har ändå NPT:s syfte - eliminering av kärnvapnen - lyfts fram på den internationella agendan. Det kan visa sig bli långsamt normförändrande, och detta vore utan tvivel av godo.
Inför ett eventuellt svenskt undertecknande av avtalet ska denna tänkbara positiva effekt vägas mot möjliga negativa effekter. Vi måste ta ställning till frågor som: Riskerar NPT som gällande avtal att undergrävas? Kommer det av Sverige önskade samarbetet med Nato att äventyras? Riskerar vi att bli säkerhetspolitiskt isolerade?
Risken för att NPT undergrävs har framhållits av Natoländer, men vad den skulle bestå i har inte klarlagts. När FN-avtalet träder i kraft kommer det att ha långt färre parter än NPT, som är en nästan universell traktat. Men det är omöjligt att veta i dag om NPT kommer att stärkas eller undergrävas. Detta kommer att avgöras av hur NPT-länderna uppträder under kommande år.
Däremot är det betydligt lättare att se att svaret är ja på de övriga två frågorna, således att vårt Natosamarbete äventyras och att vi blir säkerhetspolitiskt isolerade. De tre västliga kärnvapenstaterna, Natomedlemmarna USA, Storbritannien och Frankrike, anser sig behöva behålla vapnen så länge världen inte är redo för multilateral kärnvapennedrustning. Om Sverige formellt ställer sig bakom kärnvapenförbudet vill vi alltså beröva demokratiskt styrda länder förmågan att ömsesidigt avskräcka diktatorer och despoter med detta vapen.
Våra sju närmaste grannar och vänner, de nordiska och baltiska länderna, valde att inte delta i förbudsförhandlingen och tänker inte stödja avtalet. Av dessa är alla utom Finland Natomedlemmar. Om vi skriver under avtalet försvårar vi således inte bara vårt nära samarbete med Nato utan också vår försvarspolitiska grannsamverkan med Norge, Danmark och de tre baltiska länderna.
Sverige kan ha en viktig roll i den globala strävan att göra kärnvapnen obsoleta. Men vår säkerhet är beroende av försvarssamarbete med andra. Våra säkerhetspolitiska behov i närområdet är påträngande och bör väga tyngre än osäkra effekter av en eventuell global normutveckling över tid. I avvägningen mellan fördelar och nackdelar talar därför övervägande skäl för att Sverige, i dagens säkerhetspolitiska läge, inte bör underteckna FN-avtalet.
ledamöter av Krigsvetenskapsakademien,
tidigare folkrättsrådgivare respektive ambassadör vid UD