Nackdelar med oklart samarbete med Finland - Utveckling av ett nära försvarssamarbete mellan Sverige och Finland är enligt vår syn riktig. Men det måste bedömas om bilaterala samarbeten verkningsfullt möter dagens säkerhetspolitiska situation, eller om Sveriges och Finlands säkerhetspolitiska exponering tvärtom kan öka, skriver Sten Tolgfors och Stefan Wallin, tidigare försvarsministrar i Sverige och Finland.
Ett fördjupat försvarssamarbete mellan Sverige och Finland har tydliga fördelar. Den operativa effekten och tröskeleffekten kan öka genom samarbetet, som syftar till gemensam försvarsplanering och samverkan i krig. Men samtidigt innebär det bilaterala samarbetet att länderna exponeras för varandras säkerhetspolitiska svagheter, utan att samarbetet har den militära allieringens hållbarhet eller trovärdighet genom koppling till försvarsgarantierna i Nato. Realiteterna, hur det ena skall vägas mot det andra, bör analyseras.
Det här är en argumenterande text med syfte att påverka. Åsikterna som uttrycks är skribentens egna.
Samarbetet är till övervägande delar positivt och har brett politiskt stöd. Det utvecklades redan under vår tid som försvarsministrar. Men det måste bedömas om bilaterala samarbeten verkningsfullt möter dagens säkerhetspolitiska situation, eller om Sveriges och Finlands säkerhetspolitiska exponering tvärtom kan öka.
1. Om den gemensamma försvarsplanering som Sverige och Finland avser att göra alls går att verkställa styrs bland annat av det politiska beslutsfattandets begränsningar i ytterst utsatta situationer.
Ett gemensamt agerande i krig, då den gemensamma försvarsplaneringen ska effektueras, förutsätter beslut av både regering och riksdag i bredaste politiska enighet. Beslut behöver fattas samtidigt i både Sverige och Finland. Tiden till förfogande för detta kommer sannolikt att vara ytterst begränsad.
Skall beslut som utlöser gemensamt agerande enligt gemensam försvarsplanering fattas i en skarp situation, där ett av länderna har anfallits eller utsatts för så allvarliga hot att de kan antas föregå militära insatser, så kommer en fientlig stat ha mycket stort intresse av att påverka dessa beslut. Detta genom allt från desinformation, via politiska påtryckningar, till påtryckningar med militära medel. En sådan stat kan också anse sig ha intresse av att föregripa besluten genom eget militärt agerande, vilket begränsar vårt handlingsutrymme. Då kan politiska beslut i två länder knappast fattas ostört eller utan betydande press på de nationella politiska systemen.
Även Natos artikel 5 kräver nationella beslut, men skillnaden är att inom ramen för medlemskap kan nödvändiga beslutsprocesser bättre förberedas. Förankringen av ett med övriga Nato-länder gemensamt agerande i krig måste vara gjord redan i och med beslut om medlemskap, eftersom de ömsesidiga försvarsgarantierna utgör Nato-medlemskapets grunder. Ett beslut om svenskt eller finskt Nato-medlemskap förutsätter således att folket på förhand involveras i frågan.
Det har inte gjorts något sådant förankringsarbete av de yttersta konsekvenserna av det bilaterala försvarssamarbete mellan Sverige och Finland, som går utöver fredstida förhållanden och effektueras enligt gemensam försvarsplanering, men utan militär alliering.
Därmed är risken att folket i stället involveras först under ett pågående, akut och sannolikt utomordentligt pressat skede. Och först då ställs folket inför frågan om Finland - eller Sverige - kanske ensamt, skall gå i krig för ett annat land.
Folklig förankring av att det bilaterala försvarssamarbetet ytterst kan betyda att Sverige - eller Finland - enskilt går i krig för ett annat land är avgörande för dess hållbarhet, även om det politiska beslutsfattandet är så förberett att det kommer på plats.
2. Hållfastheten i det bilaterala försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland kan vid en säkerhetspolitisk försämring komma att prövas av Ryssland - risken är av samma slag som den att Natos artikel 5 prövas av Ryssland.
De senaste åren har det diskuterats att hållbarheten i Natos artikel 5 skulle kunna komma att prövas genom att Estland, Lettland eller Litauen utsätts för politiskt eller militärt tryck, hybridkrigföring, eller ytterst militära medel. Sverige skulle vid en upptrappning då kunna komma att involveras, inte minst på grund av det svenska territoriets betydelse för Natos möjligheter att komma till sina medlemmars stöd.
På samma sätt kan dock bilaterala försvarssamarbeten, som inkluderar gemensam försvarsplanering, komma att prövas genom politiska eller militära åtgärder riktade mot något av de deltagande länderna. Både allvaret och beslutsamheten i det andra landets agerande, samt Natos reella vilja att komma icke-Natomedlemmar till stöd, skulle därmed komma att prövas.
Lämnas då inget sådant militärt stöd, ställt i utsikt endast via politiska uttalanden och inte genom fördrag, så faller den säkerhetspolitiska arkitekturen för Östersjöområdet. Väst skulle därmed försvagas och splittras, till gagn för Ryssland. Möjligheterna för Nato att försvara Baltikum skulle försvagas.
Sverige och Finland skulle vid ett sådant utfall tydligt komma att stå ensamma och tvingas anpassa sig efter detta.
Om Nato eller enskilda länder däremot ställer upp och agerar militärt för våra länders säkerhet, vilket vore mycket önskvärt, så skulle vi komma att inräknas i den västliga alliansen Nato. Är det ett önskat utfall att hjälp kommer om den behövs, vilket det rimligen måste vara, så faller argumentationen mot Natomedlemskap.
Risken det innebär för en kontrahent att utmana den säkerhetspolitiska arkitekturen i Östersjöområdet genom att rikta åtgärder mot det bilaterala försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland vore mindre än att utmana de baltiska staternas integritet, eftersom de omfattas av Natos kollektiva försvar.
Att så är fallet kan vid en säkerhetspolitisk försämring i yttersta fall bidra till att sänka tröskeln för militär konflikt och därmed till att öka utsattheten för våra länder. Utfallet för Ryssland av att agera mot två formellt militärt icke-allierade stater kan dock bli likartat, det vill säga att de baltiska staterna blir mycket svåra att försvara för Nato och att den västliga solidariteten krackelerar.
Det som dessa exempel visar är att bilaterala försvarssamarbeten, i fallet Sverige och Finland omfattande gemensam försvarsplanering, som alternativ till medlemskap i Nato, måste underkastas samma analys och prövning som andra säkerhetspolitiska alternativ, det vill säga medlemskap i Nato. Detta för att undvika att nackdelar visar sig i efterhand.
Varken Sverige eller Finland bör välja säkerhetspolitisk framtid bara för att bilateralt samarbete inte är ett Nato-medlemskap. I praktiken förutsätter det bilaterala försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland både Natos och enskilda länders säkerhetsåtaganden för att vara trovärdigt och fungera, om det skulle prövas.
Sten Tolgfors
tidigare försvarsminister och författare till boken "Sverige i Nato"
Stefan Wallin
tidigare försvarsminister, Finland