De som inte kan återvända bör få stanna - En del av de personer som fått avslag på sin ansökan om asyl kan inte återvända. Med hårdare regler som nu föreslås, riskerar Sverige och Europa få en grupp papperslösa som hamnar i en helt utblottad situation utan några möjligheter till en framtid. Det skriver professor Anna Lundberg, tidigare särskild utredare för regeringen.
Nyligen föreslog EU-kommissionen hårdare regler för att få fler asylsökande som fått avslag att återvända. Fler människor ska kunna placeras i fängsligt förvar och möjligheten till frivilligt återvändande begränsas. För att signalera att det är allvar efterfrågar kommissionen en uppdatering av det så kallade återvändandedirektivet från 2008. I en ny paragraf vill man lista detaljerade kriterier för när det ska anses finnas en risk att en person avviker, till exempel att hen saknar fast bostad eller inkomst.
Det här är en argumenterande text med syfte att påverka. Åsikterna som uttrycks är skribentens egna.
Denna nyhet är bara delvis en nyhet. Sedan många år är återvändande ett växande politikområde inom EU. Att människor som fått avslag stannar kvar i Europa beskrivs som ett allt mer akut problem. Siffror som nämns i sammanhanget saknar ofta grund men signalen är tydlig: De som inte bedöms vara skyddsbehövande ska åka tillbaka.
Två saker glöms ofta bort i denna debatt och staternas försök att hantera situationen: För det första att en del av de personer som fått avslag faktiskt inte kan återvända. För det andra att de berörda individerna ofta inte kan undanröja hindren för återvändande.
De bakomliggande orsakerna till en sådan situation varierar. Om personen är statslös kanske det anvisade mottagarlandet inte anser sig vara folkrättsligt förpliktigad att bevilja inresetillstånd; en stat kan av politiska skäl vara ovillig att låta en medborgare återvända; en persons medborgarskap kan ha dragits tillbaka; det kan vara omöjligt att ta sig till det anvisade mottagarlandet eller mycket svårt att få inresetillstånd.
De berörda hamnar i en limbosituation i Europa som präglas av osäkerhet, stor risk för exploatering, och ytterst begränsade möjligheter att planera sin framtid. Som regel har man ingen rätt att arbeta och små möjligheter att få något ekonomiskt stöd överhuvudtaget.
Det borde ligga i alla länders intresse att motverka en lagstiftning, vare sig den är svensk eller EU-rättslig, som för med sig att fler människor hamnar i den här situationen. Trots det är risken stor för att just detta kommer ske, om EU-kommissionens förslag blir verklighet.
Jag påstår detta efter att ha lett en utredning på uppdrag av regeringen med fallstudier, analys av ett stort antal domar och beslut, intervjuer, en undersökning av hur andra länder hanterar frågan, och statistik. Min utredning visar att kraven på individen att bevisa att det finns praktiska hinder för återvändande är orimligt höga. Så är det även i fall där det är i stort sett omöjligt att få fram godtagbar dokumentation gällande praktiska hinder. Vidare godtar Migrationsverket sällan den dokumentation som lämnas. Faktum är att möjligheterna att få stanna i Sverige på grund av praktiska hinder efter ett beslut om av- eller utvisning i praktiken är extremt små. Ungefär 10-15 personer/år lyckas med konststycket att beviljas uppehållstillstånd på denna grund.
Det går det inte att säga hur många personer som är föremål för så kallade praktiska verkställighetshinder bland de som lever i papperslöshet i Sverige och Europa idag, bland annat därför att tillgänglig statistik är begränsad. En person som i polisens statistik betecknas som avviken kan också mycket väl vara föremål för sådana hinder, utan att själv veta om det och därför avstå från att anmäla sådana hinder till myndigheterna.
I ljuset av de analyser som gjordes i min utredning drar jag slutsatsen att ett viktigt skäl till att antalet människor i limbo ökar runt om i Europa är att lagstiftningen tolkas och tillämpas i en viss riktning där kärnfrågan - det praktiska hindret - nonchaleras. EU-kommissionens nya förslag bortser också från denna realitet och det riskerar försämra situationen ytterligare.
Svensk lagstiftning ger utrymme för att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och liknande lagstiftningar finns även i andra europeiska länder. Men trots dessa regleringar befinner sig ett antal personer i en situation där avvisnings- eller utvisningsbeslut inte går att verkställa men där uppehållstillstånd inte beviljas.
Jag föreslår i utredningen ett förtydligande av lagstiftningen så att den vars avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl som ligger utanför individens kontroll beviljas uppehållstillstånd. En utredning bör tillsättas om statslösas rättsliga ställning. I direktiven till den bör ingå att ge förslag på hur en statslöshetsprocedur kan införas i Sverige. Statslöshet är nämligen en vanligt förekommande omständighet i de domar och beslut där frågan om praktiska hinder aktualiseras, även i de mindre antal fall som lett till att uppehållstillstånd har beviljats. I en ny kartläggning av FN:s flyktingkommissariat påtalas att det råder bristande insikt om statslöshet och dess konsekvenser i den svenska asylprocessen.
Övriga länder i EU, och EU-kommissionen, bör i de fortsatta förhandlingarna om återvändande tänka på risken att människor hamnar i ett rättslöst sammanhang. Vi vet inte hur många av den dryga tredjedel som fått utvisningsbeslut inom EU som faktiskt lämnar, men de som inte kan göra det bör inte placeras i fängsligt förvar. Inte heller är det en bra lösning med ytterligare åtstramningar i välfärden för att tvinga människor som inte kan återvända att återvända på egen hand. Antingen blir de papperslösa i något annat land inom EU eller så hamnar de i en socialt och ekonomiskt helt utblottad situation som står i skarp kontrast till välfärdsstatliga ideal.
Anna Lundberg
professor vid Linköpings universitet,
tidigare särskild utredare för regeringen, SOU 2017:84 "Betänkande av Utredningen om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder"